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2017/1 경제/경영 73위 | 현재 경제/경영 73위 |

출판사 리뷰

서울리츠는 민간자본을 끌어들여 공공임대주택을 추가적으로 확보하기 위한 재원조달 방안이지만, 서울주택도시공사에게는 특별한 의미를 지닌 상징적인 사업모델이다. 서울리츠는 부채 규모의 증가에도 불구하고 지속적으로 공공임대주택을 공급해야 하는 공사의 숙명을 극복할 수 있도록 새로운 출구를 마련해주었을 뿐만 아니라, 이를 계기로 서울주택도시공사가 공공디벨로퍼로서 역할을 확대할 수 있는 다양한 사업모델을 개발하는 중요한 출발점이 되었다는 점에서 큰 의의가 있다. 그동안 서울리츠 도입 과정의 여러 가지 논의와 추진현황을 체계적으로 정리하면 서울주택도시공사에게는 귀중한 역사 자료가 되고 공공주택정책이나 리츠의 발전에도 도움이 될 것이라 생각해 왔다. 이번에 이상영, 박원석 두 교수가 어려운 역할을 맡아 서울리츠가 가진 의미와 발전 방향을 매우 잘 정리해주셨다. 택지개발과 주택건설, 임대주택 관리를 주된 역할로 설정해 온 에스에이치공사가 ‘서울주택도시공사’로 이름을 바꾸고 새로운 사업모델로 서울리츠를 채택하기까지에는 많은 어려움이 있었다. 가장 직접적인 우려는 혹시 서울주택도시공사가 리츠형 주택을 공급하게 되면 그동안 주로 담당해 왔던 무주택 서민을 위한 공공 임대주택 공급이 줄어들거나 외면되지 않을까 하는 점이었다. 본연의 역할에만 충실히 하라는 주문도 많았다. 너무나 당연한 우려 표명이고 문제 제기였지만, 서울주택도시공사로서는 고유한 역할을 다하면서도 더 많은 주거복지 서비스 제공을 위한 새로운 사업모델 개발이라고 설명할 수밖에 없었다. 왜 서울리츠가 필요하게 되었나? 공공임대주택은 저소득층의 주거안정을 위해 활용할 수 있는 가장 중요한 수단 중의 하나다. 우리나라에서는 1989년 영구임대주택이 처음 도입된 이래 공공임대주택 공급 확대는 정부의 중요한 주택정책 수단이었으며, 선거 때마다 핵심적인 공약으로 채택되어 왔다. 서울시에서도 공공임대주택 정책은 역대 서울시장이 빼놓지 않고 포함한 주택정책 수단이었다. 그중에서도 박원순 시장은 목표 수량이나 추진 의지 측면에서 공공임대주택 정책을 가장 적극적으로 추진한 시장이다. 2011년 10월에 취임한 이래 8만 호 공공임대주택 공급을 핵심정책으로 채택하여 목표를 초과 달성했으며, 2014년 재선 이후에도 새로운 8만 호 공급정책을 채택하여 추진 중이다. 매년 2만 호의 공공임대주택을 추가로 공급한다는 것은 부지 확보나 재정부담 측면에서 서울시나 서울주택도시공사에게 과도하게 부담이 되는 목표였던 것은 분명하다. 그러기에 재정부담을 최소화하면서 안정적으로 공공임대주택을 확보하기 위한 다양한 사업모델이 제안되고 추진되어 왔다. 공공원룸, 고시원 등을 활용한 준공공임대주택, 장기안심주택, 사회주택, 공동체 주택 등은 이러한 필요성 때문에 고안되고 추진되고 있는 공공임대주택 유형들이다. 그럼에도 불구하고 급격한 월세화나 전세 급등으로 시민들의 주거불안이 극심해지면서 추가적으로 공공임대주택을 확대해야 한다는 요구가 커지고 있었다. 여전히 서울의 공공임대주택 재고는 전체 주택의 6% 수준에 불과하여 최소한 10% 이상의 공공임대주택 재고율을 달성하기 위해서는 기존의 공공임대주택 외에 재정부담을 최소화하면서 주거안정이 보장되는 또 다른 유형의 공공임대주택을 개발할 필요가 있었다. 이러한 요구에 따라 구상된 것이 서울리츠다. 이 주택은 당초부터 공공임대주택을 축소하고 이를 대체해서 공급되는 주택이 아니라 기존의 공공임대주택의 입주대상이 되지 못하지만, 여전히 공공지원이 필요한 청년층, 신혼부부 등을 위해 추가적으로 공공임대주택을 건설하여 공급하자는 취지로 고안되었다. 즉, 서울리츠는 날로 심각해지는 주거상황에서 재정적인 부담을 최소화하면서 입주자들의 부담을 줄일 수 있는 새로운 유형의 주택을 공급해야 한다는 의무감에서 기획된 것이다. 서울주택도시공사는 2018년까지 4년간 4만 38호의 공공임대주택을 공급할 예정이며, 이 주택의 일부는 신세대 저소득층에게 배분될 예정이다. 그러나 이 공공임대주택은 주로 사회취약계층에게 공급되기 때문에 이른바 ‘신세대 중산층’이라 할 수 있는 신혼부부나 사회초년생 등에게 공급될 주택의 물량은 10%에도 미치지 못했던 것이 현실이다. 서울주택도시공사는 한편으로는 전체 공급 물량의 최대 80%까지 신혼부부, 사회초년생, 대학생 등에게 공급하는 행복주택을 적극적으로 공급하면서도 추가적으로 신세대 신중산층에게 다양한 저렴주택을 공급하기 위한 구상을 추진하고 있다. 공동체주택 1만 호 공급 구상이나 역세권 2030 청년주택 등이 그것이다. 따라서 서울시나 서울주택도시공사가 서울리츠를 추진하기 때문에 기존의 공공임대주택 공급 정책을 소홀히 하거나 신세대 중산층용 저렴주택 공급을 도외시하고 있다고 평가해서는 안 된다. 오히려 서울리츠주택은 그동안 공공임대주택의 입주 대상이 되지 못한 계층을 위해 추가적으로 공급하고자 고안된 것이며, 신세대 중산층용으로 새로운 저렴주택 유형을 또 하나 개발한 것으로 이해해야 한다. 서울리츠의 의의 서울리츠는 그동안 주거복지의 대상이 되지 못했던 계층을 위한 다양한 맞춤형 주거수요를 충족할 수 있는 대량의 저렴주택을 공급하면서도 서울시나 서울주택도시공사의 재정부담을 최소화할 수 있도록 구상된 사업모델이다. 이 사업모델이 서울시나 서울주택도시공사의 주거복지나 도시재생사업에서 갖는 의미는 크게 네 가지로 정리할 수 있다. 우선 서울리츠는 공공임대사업자의 과도한 재정부담을 경감시켜주는 사업모델이다. 서울리츠는 공공임대주택의 건설과 관리 과정에서 재정적자와 부채가 급증하여 추가적으로 공공임대주택을 공급하기 힘든 현실에서 불가피하게 고안해낸 사업모델이다. 시유지나 미분양이거나 기존 공공임대주택으로 활용이 불가능한 공사의 토지를 활용하는 경우 부채가 거의 늘지 않으면서도 준공공임대주택을 확보할 수 있다. 기존 방식대로 추진하는 경우 공공임대주택 1호를 공급하는 데 늘어나는 부채 규모가 1억 3,000만 원에 이르는 반면, 리츠주택방식을 활용하는 경우 220만 원에 불과하게 되는 장점이 있다. 둘째, 서울리츠는 공공성과 수익성을 조화시킬 수 있는 사업모델을 만들 수 있다는 점을 보여주었다. 서울리츠는 공공과 민간이 협력하여 리스크를 분담하면서 비용을 절감하여 사업성을 개선함으로써 종전에 불가능했던 사업이 가능하도록 유도할 수 있다. 오도가도 못하는 정비사업이나 안전등급 D, E 등급의 재난 위험시설의 정비사업에서 서울주택도시공사와 민간부문은 리츠를 이용함으로써 비로소 그동안 불가능했던 정비사업을 추진할 수 있다는 것을 보여주고 있다. 셋째, 서울리츠는 서울주택도시공사가 공공디벨로퍼로서 적극적으로 역할을 할 수 있는 기반을 마련해주었다. 공공디벨로퍼는 개발 후 매각하는 기존의 택지개발사업이나 주택건설사업을 넘어서서 장기적인 관점에서 지역발전을 위해 공사가 적극적인 역할을 담당하고자 하는 공사의 새로운 역할을 상징하는 명칭이다. 문제는 자금이다. 초기 투자자금이 오랫동안 잠겨 있으면 연속적으로 개발사업을 추진할 수가 없는데 리츠를 통해 최소한의 자금을 투자하되 공공성을 유지하도록 관리하는 것이 가능하게 되었다. 서울리츠를 시작으로 재정비리츠, 자산유동화리츠, 재개발임대주택리츠, 개발리츠 등 새로운 유형의 리츠모델이 공공디벨로퍼로서 공사의 역할을 가능하게 하였다. 넷째, 서울리츠는 시민이 간접적으로 부동산 투자에 참여하는 사업모델이다. 대규모 자금이 소요될 뿐만 아니라 전문성 부족 때문에 개인이 부동산 투자에 참여하기가 어려울 뿐만 아니라 많은 위험이 따른다는 점을 고려하면 리츠는 부동산 투자의 민주화를 실현한 사업모델이다. 무분별한 부동산 투자로 인한 부동산 투기 문제를 회피하면서도 건전한 부동산 투자를 통한 안정적인 자산 증식을 유도할 수 있다는 점에서 의의가 있다. 다만, 초기 서울리츠는 당초 계획과 달리 시민공모를 추진하지 않고 주택도시기금과 서울주택공사의 출자만으로 서울리츠를 구성하였다. 서울리츠에 대한 우려와 올바른 이해 서울리츠가 구상된 이후 많은 전문가나 주거부문 NGO 지도자들이 여러 가지 측면에서 우려되는 점을 지적해왔다. 여러 차례의 자문회의와 간담회를 거치면서 제기될 수 있는 우려가 도출되었고 그 의견에 대한 입장도 개진되었다. 대표적인 우려사항과 이에 대한 대응의견을 소개하면 다음과 같다. 첫째, 한국토지주택공사(LH)가 이미 시행하고 있던 공공임대주택 리츠나 뉴스테이의 문제점이 서울리츠에 대해서도 동일하게 발생할 것으로 이해하는 사람들이 많았다. 사실 공공임대주택 리츠나 뉴스테이가 갖는 여러 가지 문제점 때문에 그동안 서울시에서는 리츠사업모델을 채택하지 않았던 점을 고려하면 서울시에서 처음으로 서울리츠를 채택할 때 유발될 수 있는 문제점을 지적하는 것은 충분히 이해할 만했다. 둘째, 서울리츠가 만능목표인 것처럼 부풀려져 과도한 규모로 추진되는 것이 아닌가하는 우려다. 서울리츠는 당초 부채 감축을 위해 다양한 재원 조달 방안의 일환으로 구상되었으며, 다양한 조달방안을 활용하여 절감된 재원을 서민주거 안정을 위해 더 투자할 수 있다는 순수한 구상에서 출발하였다. 서울리츠는 당초부터 주택정책의 사각지대에 있으면서 저렴한 임대를 필요로 하는 계층에게 재정적인 부담을 최소화한 주택을 공급하자는 목표에서 출발한 실험적인 주택유형이었다. 따라서 서울리츠를 우려하는 것처럼 만능목표로 설정하거나 과도한 규모로 설정하여 부담을 주는 것은 바람직하지 않다. 셋째, 공공기관이 신세대 중산층에게 직접 임대주택을 공급하는 것이 정책적으로 타당성이 있는가? 우려하는 것처럼 공공기관이 주택문제가 가장 심각한 빈곤 청년주거 문제는 도외시한 채 신세대 중산층에게 임대주택을 공급한다면 과잉 개입이라고 볼 수도 있다. 그러나 서울리츠 주택은 기존의 공공임대주택을 대체하거나 청년 빈곤주거 문제 해결을 위해 활용할 재원을 과도하게 신세대 중산층에게 투자하는 것이 아니라 기존 주택정책의 대상이 되지 못하는 계층을 대상으로 최소한의 공공재원을 투입하여 효과를 극대화하자는 것이다. 서울리츠주택은 공공기관이 직접 공급하는 주택이라기보다는 공공기관의 보유 토지와 신뢰도에 기반하여 리츠회사라는 민간회사를 통해 저렴한 임대주택을 공급하는 것으로 공공주체의 과잉개입이라 보기 어렵다. 넷째, 재생리츠도 이미 원거주민은 20%도 안 남은 상태에서, 외지인들의 개발이익 다툼에 공공기관이 굳이 개입해야 하는가? 라는 문제 제기다. 재생리츠는 시장논리로는 어쩔 수가 없는 재정비사업에 공공이 왜 개입해야 하는가를 보여주는 대표적인 사례다. 재정비조합이나 민간시공사가 화합해서 잘 운영하고 있는 정비사업에 공공이 개입할 이유가 없지만, 민간주체가 더 이상 진척하기도 멈출 수도 없는 특수한 유형의 재정비사업에 공공이 참여함으로써 모든 주체가 이익을 보는 사업구조를 실현할 수 있다. 그동안 SH공사가 적극적으로 재정비사업에 참여해야 한다고 주장했던 재난위험등급주택이나 노후불량주택밀집주택은 최근 국토교통부나 지역발전위원회에서 정책지원 대상지역으로 채택하여 지원확대 정책을 발표하고 있다. 이처럼 그동안 민간조합이나 시공사의 자율에 맡겼던 정비사업에 공공주체가 적극적인 역할을 해야 한다는 요구는 최근 들어 더욱 확대되고 있다. 서울시는 일찍부터 중앙정부와는 달리 공공관리제도 등을 통해 정비사업에서 공공의 역할을 확대하는 것을 주된 정책방향으로 채택해왔고 실태조사 등 뉴타운·정비사업의 출구전략은 가장 대표적인 정책 사례라 할 것이다. 도시재생리츠는 시장기제와 민간주체가 감당할 수 없는 재생사업에 한정해서 공공부문이 신뢰도와 자금력, 행정력을 활용하여 재정비사업을 추진하는 모형으로, 서울시의 정체된 정비사업의 문제를 해결하는 출구역할을 할 것으로 기대된다. 한 구역에서만이라도 시범사업을 개발하여 성공한다면 앞으로 수많은 정비사업 정체구역의 문제를 해결하는 사업모형으로 채택될 것으로 판단된다. 서울리츠의 발전 과제 2015년 초까지 구상에 불과하였던 서울리츠는 7월 30일 박원순 시장 주관의 기자설명회를 통해 대외적으로 공표되었고 연말에 발기 설립되었다. 아울러 서울리츠를 운영하는 리츠자산관리회사(AMC)인 서울투자운용이 올해 6월에 서울주택도시공사의 자회사로 설립되었다. 서울리츠 출범 이후 리츠를 기반으로 하는 새로운 사업모델이 속속 개발되어 추진되고 있다. 재개발임대주택을 유동화하는 재개발임대주택리츠, 대형 장기전세주택을 유동화하는 장기전세주택리츠, 강남아파트를 대상지로 하는 정비형 뉴스테이사업리츠 등이 조만간 설립될 예정이다. 천호 1구역을 대상으로 하는 재정비리츠나 청년창업시설과 벤처지원시설을 기반으로 하는 산업시설리츠, 대규모 시유지를 기반으로 개발사업을 추진하는 개발사업리츠 등도 검토 중이다. 서울시의 역점사업인 역세권 2030청년주택이나 저층주거지 재생모델, 역세권 개발사업이나 R&D 앵커시설 건립 및 운영시설, 서울시 미매각 토지 개발사업 등에도 리츠를 활용한 새로운 사업모델을 구상하고 있다. 리츠가 처음 구상되고 시행된 이래 서울시나 서울주택공사는 각종 도시개발사업이나 주택건설사업을 추진하는 사업모델이 다양해지게 되었다. 그동안 불가능했던 사업들이 비로소 가능하게 되었고, 다양한 주체가 참여하는 거버넌스 사업모델도 구상할 수 있게 되었다. 사업성이 없으면 민간개발사업이 불가능하고, 서울시 예산이 없으면 공공개발사업도 불가능했던 그 많은 사업들이 리츠를 활용하여 공공성과 수익성을 조화할 수 있는 사업모델을 구상하게 되면서 비로소 추진이 가능하게 되었다. 그러나 앞으로 서울리츠가 더욱 활성화되기 위해서는 풀어나가야 할 과제들이 많다. 가장 중요한 과제는 공공성과 수익성이 조화할 수 있도록 사업모델을 더욱 정교하게 만들어내는 일이다. 공공부문이 리츠에 적은 비율로만 출자하면서도 공공성을 실현할 수 있기 위해서도 공공성을 확보할 수 있도록 다양한 장치를 마련해야 한다. 그렇지 않은 경우 자칫 리츠가 민간의 수익성을 위해 공공부문이 동원되는 수단으로 전락할 수 있기 때문이다. 반면, 리츠사업을 통해 공공부문이 갖고 있는 비효율성이나 고비용 구조를 극복할 수 있도록 제도적 장치를 마련해야 한다. 인력 운영이나 자재 선택, 발주 방법 등에서 최소한의 공공성을 확보하면서도 비용을 절감하는 방안을 고안하지 않으면 리츠사업에서도 공공발주사업의 고비용 구조를 그대로 반복할 수 있다. 계획과정, 설계과정, 발주방식이나 건설사업 관리 등에서 리츠사업이 기존 공공개발사업과 어떻게 다른 규정을 적용할 것인가에 대해서는 많은 논의와 검토가 필요할 것이다. 이 책에서 두 저자는 우리나라 임대주택 리츠가 장기적으로 발전하기 위한 다양한 방안을 제시하였다. 영속형 리츠의 육성, 리츠의 상장 활성화, 리츠의 대형화, 임대주택 투자관리 전문회사의 육성, 기숙사 리츠의 도입 등은 모두 임대주택 리츠의 발전을 위해 반드시 필요한 방향이며, 서울리츠의 발전 방향에도 그대로 적용할 수 있을 것이다. 당초 서울리츠는 일반인의 공모를 통해 공공임대주택을 건설하는 새로운 모형을 구상했었다. 앞으로 서울리츠가 정착되어 정상화되면 당초 구상했던 시민공모를 서울리츠에 적용할 수 있을 것이다. 이 규모가 커지게 되면 리츠의 상장도 가능해지지 않을까 기대해 본다. 그러나 무엇보다도 서울리츠의 활성화를 위해 필요한 것은 지방공기업인 서울주택공사가 리츠회사에 출자하거나 운영하는 과정에서 발생하는 제도적 미비점이다. 지방공기업에게는 자산관리회사 겸업이 허용되지 않기 때문에 불가피하게 자회사 형태로 운영할 수밖에 없는데 이 자회사에게 개발사업의 기획과 설계, 발주, 공정관리, 사업관리, 시설관리 등을 모두 맡길 수는 없다. 너무 많은 인력과 비용이 소요될 뿐만 아니라 전문성과 공공성도 보장하기 어렵기 때문이다. 조속히 일정한 자격이나 규모를 갖춘 지방공기업에게 자산관리회사의 겸업을 허용해야 한다. 이 책을 통해 임대주택리츠와 서울리츠에 대해 전문가나 시민들의 이해가 높아지기를 기대한다. 아울러 리츠를 통해 우리나라의 임대주택 공급과 관리, 도시개발사업과 도시재생사업의 추진 과정에서 다양한 모델이 지속적으로 개발되어 국민들의 주거복지와 지속가능한 도시 조성에 기여하기를 기대한다. 2016.11. 변창흠 (서울주택도시공사 사장)

서울리츠는 민간자본을 끌어들여 공공임대주택을 추가적으로 확보하기 위한 재원조달 방안이지만, 서울주택도시공사에게는 특별한 의미를 지닌 상징적인 사업모델이다. 서울리츠는 부채 규모의 증가에도 불구하고 지속적으로 공공임대주택을 공급해야 하는 공사의 숙명을 극복할 수 있도록 새로운 출구를 마련해주었을 뿐만 아니라, 이를 계기로 서울주택도시공사가 공공디벨로퍼로서 역할을 확대할 수 있는 다양한 사업모델을 개발하는 중요한 출발점이 되었다는 점에서 큰 의의가 있다.
그동안 서울리츠 도입 과정의 여러 가지 논의와 추진현황을 체계적으로 정리하면 서울주택도시공사에게는 귀중한 역사 자료가 되고 공공주택정책이나 리츠의 발전에도 도움이 될 것이라 생각해 왔다. 이번에 이상영, 박원석 두 교수가 어려운 역할을 맡아 서울리츠가 가진 의미와 발전 방향을 매우 잘 정리해주셨다.
택지개발과 주택건설, 임대주택 관리를 주된 역할로 설정해 온 에스에이치공사가 ‘서울주택도시공사’로 이름을 바꾸고 새로운 사업모델로 서울리츠를 채택하기까지에는 많은 어려움이 있었다. 가장 직접적인 우려는 혹시 서울주택도시공사가 리츠형 주택을 공급하게 되면 그동안 주로 담당해 왔던 무주택 서민을 위한 공공 임대주택 공급이 줄어들거나 외면되지 않을까 하는 점이었다. 본연의 역할에만 충실히 하라는 주문도 많았다. 너무나 당연한 우려 표명이고 문제 제기였지만, 서울주택도시공사로서는 고유한 역할을 다하면서도 더 많은 주거복지 서비스 제공을 위한 새로운 사업모델 개발이라고 설명할 수밖에 없었다.

왜 서울리츠가 필요하게 되었나?
공공임대주택은 저소득층의 주거안정을 위해 활용할 수 있는 가장 중요한 수단 중의 하나다. 우리나라에서는 1989년 영구임대주택이 처음 도입된 이래 공공임대주택 공급 확대는 정부의 중요한 주택정책 수단이었으며, 선거 때마다 핵심적인 공약으로 채택되어 왔다. 서울시에서도 공공임대주택 정책은 역대 서울시장이 빼놓지 않고 포함한 주택정책 수단이었다.
그중에서도 박원순 시장은 목표 수량이나 추진 의지 측면에서 공공임대주택 정책을 가장 적극적으로 추진한 시장이다. 2011년 10월에 취임한 이래 8만 호 공공임대주택 공급을 핵심정책으로 채택하여 목표를 초과 달성했으며, 2014년 재선 이후에도 새로운 8만 호 공급정책을 채택하여 추진 중이다. 매년 2만 호의 공공임대주택을 추가로 공급한다는 것은 부지 확보나 재정부담 측면에서 서울시나 서울주택도시공사에게 과도하게 부담이 되는 목표였던 것은 분명하다. 그러기에 재정부담을 최소화하면서 안정적으로 공공임대주택을 확보하기 위한 다양한 사업모델이 제안되고 추진되어 왔다. 공공원룸, 고시원 등을 활용한 준공공임대주택, 장기안심주택, 사회주택, 공동체 주택 등은 이러한 필요성 때문에 고안되고 추진되고 있는 공공임대주택 유형들이다.
그럼에도 불구하고 급격한 월세화나 전세 급등으로 시민들의 주거불안이 극심해지면서 추가적으로 공공임대주택을 확대해야 한다는 요구가 커지고 있었다. 여전히 서울의 공공임대주택 재고는 전체 주택의 6% 수준에 불과하여 최소한 10% 이상의 공공임대주택 재고율을 달성하기 위해서는 기존의 공공임대주택 외에 재정부담을 최소화하면서 주거안정이 보장되는 또 다른 유형의 공공임대주택을 개발할 필요가 있었다. 이러한 요구에 따라 구상된 것이 서울리츠다.
이 주택은 당초부터 공공임대주택을 축소하고 이를 대체해서 공급되는 주택이 아니라 기존의 공공임대주택의 입주대상이 되지 못하지만, 여전히 공공지원이 필요한 청년층, 신혼부부 등을 위해 추가적으로 공공임대주택을 건설하여 공급하자는 취지로 고안되었다. 즉, 서울리츠는 날로 심각해지는 주거상황에서 재정적인 부담을 최소화하면서 입주자들의 부담을 줄일 수 있는 새로운 유형의 주택을 공급해야 한다는 의무감에서 기획된 것이다.
서울주택도시공사는 2018년까지 4년간 4만 38호의 공공임대주택을 공급할 예정이며, 이 주택의 일부는 신세대 저소득층에게 배분될 예정이다. 그러나 이 공공임대주택은 주로 사회취약계층에게 공급되기 때문에 이른바 ‘신세대 중산층’이라 할 수 있는 신혼부부나 사회초년생 등에게 공급될 주택의 물량은 10%에도 미치지 못했던 것이 현실이다. 서울주택도시공사는 한편으로는 전체 공급 물량의 최대 80%까지 신혼부부, 사회초년생, 대학생 등에게 공급하는 행복주택을 적극적으로 공급하면서도 추가적으로 신세대 신중산층에게 다양한 저렴주택을 공급하기 위한 구상을 추진하고 있다. 공동체주택 1만 호 공급 구상이나 역세권 2030 청년주택 등이 그것이다.
따라서 서울시나 서울주택도시공사가 서울리츠를 추진하기 때문에 기존의 공공임대주택 공급 정책을 소홀히 하거나 신세대 중산층용 저렴주택 공급을 도외시하고 있다고 평가해서는 안 된다. 오히려 서울리츠주택은 그동안 공공임대주택의 입주 대상이 되지 못한 계층을 위해 추가적으로 공급하고자 고안된 것이며, 신세대 중산층용으로 새로운 저렴주택 유형을 또 하나 개발한 것으로 이해해야 한다.

서울리츠의 의의
서울리츠는 그동안 주거복지의 대상이 되지 못했던 계층을 위한 다양한 맞춤형 주거수요를 충족할 수 있는 대량의 저렴주택을 공급하면서도 서울시나 서울주택도시공사의 재정부담을 최소화할 수 있도록 구상된 사업모델이다. 이 사업모델이 서울시나 서울주택도시공사의 주거복지나 도시재생사업에서 갖는 의미는 크게 네 가지로 정리할 수 있다.
우선 서울리츠는 공공임대사업자의 과도한 재정부담을 경감시켜주는 사업모델이다. 서울리츠는 공공임대주택의 건설과 관리 과정에서 재정적자와 부채가 급증하여 추가적으로 공공임대주택을 공급하기 힘든 현실에서 불가피하게 고안해낸 사업모델이다. 시유지나 미분양이거나 기존 공공임대주택으로 활용이 불가능한 공사의 토지를 활용하는 경우 부채가 거의 늘지 않으면서도 준공공임대주택을 확보할 수 있다. 기존 방식대로 추진하는 경우 공공임대주택 1호를 공급하는 데 늘어나는 부채 규모가 1억 3,000만 원에 이르는 반면, 리츠주택방식을 활용하는 경우 220만 원에 불과하게 되는 장점이 있다.
둘째, 서울리츠는 공공성과 수익성을 조화시킬 수 있는 사업모델을 만들 수 있다는 점을 보여주었다. 서울리츠는 공공과 민간이 협력하여 리스크를 분담하면서 비용을 절감하여 사업성을 개선함으로써 종전에 불가능했던 사업이 가능하도록 유도할 수 있다. 오도가도 못하는 정비사업이나 안전등급 D, E 등급의 재난 위험시설의 정비사업에서 서울주택도시공사와 민간부문은 리츠를 이용함으로써 비로소 그동안 불가능했던 정비사업을 추진할 수 있다는 것을 보여주고 있다.
셋째, 서울리츠는 서울주택도시공사가 공공디벨로퍼로서 적극적으로 역할을 할 수 있는 기반을 마련해주었다. 공공디벨로퍼는 개발 후 매각하는 기존의 택지개발사업이나 주택건설사업을 넘어서서 장기적인 관점에서 지역발전을 위해 공사가 적극적인 역할을 담당하고자 하는 공사의 새로운 역할을 상징하는 명칭이다. 문제는 자금이다. 초기 투자자금이 오랫동안 잠겨 있으면 연속적으로 개발사업을 추진할 수가 없는데 리츠를 통해 최소한의 자금을 투자하되 공공성을 유지하도록 관리하는 것이 가능하게 되었다. 서울리츠를 시작으로 재정비리츠, 자산유동화리츠, 재개발임대주택리츠, 개발리츠 등 새로운 유형의 리츠모델이 공공디벨로퍼로서 공사의 역할을 가능하게 하였다.
넷째, 서울리츠는 시민이 간접적으로 부동산 투자에 참여하는 사업모델이다. 대규모 자금이 소요될 뿐만 아니라 전문성 부족 때문에 개인이 부동산 투자에 참여하기가 어려울 뿐만 아니라 많은 위험이 따른다는 점을 고려하면 리츠는 부동산 투자의 민주화를 실현한 사업모델이다. 무분별한 부동산 투자로 인한 부동산 투기 문제를 회피하면서도 건전한 부동산 투자를 통한 안정적인 자산 증식을 유도할 수 있다는 점에서 의의가 있다. 다만, 초기 서울리츠는 당초 계획과 달리 시민공모를 추진하지 않고 주택도시기금과 서울주택공사의 출자만으로 서울리츠를 구성하였다.

서울리츠에 대한 우려와 올바른 이해
서울리츠가 구상된 이후 많은 전문가나 주거부문 NGO 지도자들이 여러 가지 측면에서 우려되는 점을 지적해왔다. 여러 차례의 자문회의와 간담회를 거치면서 제기될 수 있는 우려가 도출되었고 그 의견에 대한 입장도 개진되었다. 대표적인 우려사항과 이에 대한 대응의견을 소개하면 다음과 같다.
첫째, 한국토지주택공사(LH)가 이미 시행하고 있던 공공임대주택 리츠나 뉴스테이의 문제점이 서울리츠에 대해서도 동일하게 발생할 것으로 이해하는 사람들이 많았다. 사실 공공임대주택 리츠나 뉴스테이가 갖는 여러 가지 문제점 때문에 그동안 서울시에서는 리츠사업모델을 채택하지 않았던 점을 고려하면 서울시에서 처음으로 서울리츠를 채택할 때 유발될 수 있는 문제점을 지적하는 것은 충분히 이해할 만했다.
둘째, 서울리츠가 만능목표인 것처럼 부풀려져 과도한 규모로 추진되는 것이 아닌가하는 우려다. 서울리츠는 당초 부채 감축을 위해 다양한 재원 조달 방안의 일환으로 구상되었으며, 다양한 조달방안을 활용하여 절감된 재원을 서민주거 안정을 위해 더 투자할 수 있다는 순수한 구상에서 출발하였다. 서울리츠는 당초부터 주택정책의 사각지대에 있으면서 저렴한 임대를 필요로 하는 계층에게 재정적인 부담을 최소화한 주택을 공급하자는 목표에서 출발한 실험적인 주택유형이었다. 따라서 서울리츠를 우려하는 것처럼 만능목표로 설정하거나 과도한 규모로 설정하여 부담을 주는 것은 바람직하지 않다.
셋째, 공공기관이 신세대 중산층에게 직접 임대주택을 공급하는 것이 정책적으로 타당성이 있는가? 우려하는 것처럼 공공기관이 주택문제가 가장 심각한 빈곤 청년주거 문제는 도외시한 채 신세대 중산층에게 임대주택을 공급한다면 과잉 개입이라고 볼 수도 있다. 그러나 서울리츠 주택은 기존의 공공임대주택을 대체하거나 청년 빈곤주거 문제 해결을 위해 활용할 재원을 과도하게 신세대 중산층에게 투자하는 것이 아니라 기존 주택정책의 대상이 되지 못하는 계층을 대상으로 최소한의 공공재원을 투입하여 효과를 극대화하자는 것이다. 서울리츠주택은 공공기관이 직접 공급하는 주택이라기보다는 공공기관의 보유 토지와 신뢰도에 기반하여 리츠회사라는 민간회사를 통해 저렴한 임대주택을 공급하는 것으로 공공주체의 과잉개입이라 보기 어렵다.
넷째, 재생리츠도 이미 원거주민은 20%도 안 남은 상태에서, 외지인들의 개발이익 다툼에 공공기관이 굳이 개입해야 하는가? 라는 문제 제기다. 재생리츠는 시장논리로는 어쩔 수가 없는 재정비사업에 공공이 왜 개입해야 하는가를 보여주는 대표적인 사례다. 재정비조합이나 민간시공사가 화합해서 잘 운영하고 있는 정비사업에 공공이 개입할 이유가 없지만, 민간주체가 더 이상 진척하기도 멈출 수도 없는 특수한 유형의 재정비사업에 공공이 참여함으로써 모든 주체가 이익을 보는 사업구조를 실현할 수 있다. 그동안 SH공사가 적극적으로 재정비사업에 참여해야 한다고 주장했던 재난위험등급주택이나 노후불량주택밀집주택은 최근 국토교통부나 지역발전위원회에서 정책지원 대상지역으로 채택하여 지원확대 정책을 발표하고 있다. 이처럼 그동안 민간조합이나 시공사의 자율에 맡겼던 정비사업에 공공주체가 적극적인 역할을 해야 한다는 요구는 최근 들어 더욱 확대되고 있다.
서울시는 일찍부터 중앙정부와는 달리 공공관리제도 등을 통해 정비사업에서 공공의 역할을 확대하는 것을 주된 정책방향으로 채택해왔고 실태조사 등 뉴타운·정비사업의 출구전략은 가장 대표적인 정책 사례라 할 것이다. 도시재생리츠는 시장기제와 민간주체가 감당할 수 없는 재생사업에 한정해서 공공부문이 신뢰도와 자금력, 행정력을 활용하여 재정비사업을 추진하는 모형으로, 서울시의 정체된 정비사업의 문제를 해결하는 출구역할을 할 것으로 기대된다. 한 구역에서만이라도 시범사업을 개발하여 성공한다면 앞으로 수많은 정비사업 정체구역의 문제를 해결하는 사업모형으로 채택될 것으로 판단된다.

서울리츠의 발전 과제
2015년 초까지 구상에 불과하였던 서울리츠는 7월 30일 박원순 시장 주관의 기자설명회를 통해 대외적으로 공표되었고 연말에 발기 설립되었다. 아울러 서울리츠를 운영하는 리츠자산관리회사(AMC)인 서울투자운용이 올해 6월에 서울주택도시공사의 자회사로 설립되었다. 서울리츠 출범 이후 리츠를 기반으로 하는 새로운 사업모델이 속속 개발되어 추진되고 있다.
재개발임대주택을 유동화하는 재개발임대주택리츠, 대형 장기전세주택을 유동화하는 장기전세주택리츠, 강남아파트를 대상지로 하는 정비형 뉴스테이사업리츠 등이 조만간 설립될 예정이다. 천호 1구역을 대상으로 하는 재정비리츠나 청년창업시설과 벤처지원시설을 기반으로 하는 산업시설리츠, 대규모 시유지를 기반으로 개발사업을 추진하는 개발사업리츠 등도 검토 중이다. 서울시의 역점사업인 역세권 2030청년주택이나 저층주거지 재생모델, 역세권 개발사업이나 R&D 앵커시설 건립 및 운영시설, 서울시 미매각 토지 개발사업 등에도 리츠를 활용한 새로운 사업모델을 구상하고 있다.
리츠가 처음 구상되고 시행된 이래 서울시나 서울주택공사는 각종 도시개발사업이나 주택건설사업을 추진하는 사업모델이 다양해지게 되었다. 그동안 불가능했던 사업들이 비로소 가능하게 되었고, 다양한 주체가 참여하는 거버넌스 사업모델도 구상할 수 있게 되었다. 사업성이 없으면 민간개발사업이 불가능하고, 서울시 예산이 없으면 공공개발사업도 불가능했던 그 많은 사업들이 리츠를 활용하여 공공성과 수익성을 조화할 수 있는 사업모델을 구상하게 되면서 비로소 추진이 가능하게 되었다.
그러나 앞으로 서울리츠가 더욱 활성화되기 위해서는 풀어나가야 할 과제들이 많다. 가장 중요한 과제는 공공성과 수익성이 조화할 수 있도록 사업모델을 더욱 정교하게 만들어내는 일이다. 공공부문이 리츠에 적은 비율로만 출자하면서도 공공성을 실현할 수 있기 위해서도 공공성을 확보할 수 있도록 다양한 장치를 마련해야 한다. 그렇지 않은 경우 자칫 리츠가 민간의 수익성을 위해 공공부문이 동원되는 수단으로 전락할 수 있기 때문이다.
반면, 리츠사업을 통해 공공부문이 갖고 있는 비효율성이나 고비용 구조를 극복할 수 있도록 제도적 장치를 마련해야 한다. 인력 운영이나 자재 선택, 발주 방법 등에서 최소한의 공공성을 확보하면서도 비용을 절감하는 방안을 고안하지 않으면 리츠사업에서도 공공발주사업의 고비용 구조를 그대로 반복할 수 있다. 계획과정, 설계과정, 발주방식이나 건설사업 관리 등에서 리츠사업이 기존 공공개발사업과 어떻게 다른 규정을 적용할 것인가에 대해서는 많은 논의와 검토가 필요할 것이다.
이 책에서 두 저자는 우리나라 임대주택 리츠가 장기적으로 발전하기 위한 다양한 방안을 제시하였다. 영속형 리츠의 육성, 리츠의 상장 활성화, 리츠의 대형화, 임대주택 투자관리 전문회사의 육성, 기숙사 리츠의 도입 등은 모두 임대주택 리츠의 발전을 위해 반드시 필요한 방향이며, 서울리츠의 발전 방향에도 그대로 적용할 수 있을 것이다. 당초 서울리츠는 일반인의 공모를 통해 공공임대주택을 건설하는 새로운 모형을 구상했었다. 앞으로 서울리츠가 정착되어 정상화되면 당초 구상했던 시민공모를 서울리츠에 적용할 수 있을 것이다. 이 규모가 커지게 되면 리츠의 상장도 가능해지지 않을까 기대해 본다.
그러나 무엇보다도 서울리츠의 활성화를 위해 필요한 것은 지방공기업인 서울주택공사가 리츠회사에 출자하거나 운영하는 과정에서 발생하는 제도적 미비점이다. 지방공기업에게는 자산관리회사 겸업이 허용되지 않기 때문에 불가피하게 자회사 형태로 운영할 수밖에 없는데 이 자회사에게 개발사업의 기획과 설계, 발주, 공정관리, 사업관리, 시설관리 등을 모두 맡길 수는 없다. 너무 많은 인력과 비용이 소요될 뿐만 아니라 전문성과 공공성도 보장하기 어렵기 때문이다. 조속히 일정한 자격이나 규모를 갖춘 지방공기업에게 자산관리회사의 겸업을 허용해야 한다.
이 책을 통해 임대주택리츠와 서울리츠에 대해 전문가나 시민들의 이해가 높아지기를 기대한다. 아울러 리츠를 통해 우리나라의 임대주택 공급과 관리, 도시개발사업과 도시재생사업의 추진 과정에서 다양한 모델이 지속적으로 개발되어 국민들의 주거복지와 지속가능한 도시 조성에 기여하기를 기대한다.

2016.11.
변창흠 (서울주택도시공사 사장)

1부 임대주택 리츠의 개요 및 필요성
01 리츠의 개요
리츠의 개요 및 현황3
리츠의 기원과 성장15
리츠의 자산운용24
02 임대주택 리츠의 현황 및 필요성
임대주택 리츠의 현황33
임대주택 리츠의 필요성35


2부 임대주택 리츠의 국내외 사례 분석
01 미국 임대주택 리츠
미국 임대주택 리츠의 현황 및 특징43
일반 임대주택 리츠 사례 : EQR50
기숙사 리츠 사례 : ACC 등57
공공 임대주택 리츠 사례 : CDT68

02. 일본 임대주택 리츠
일본 임대주택 리츠의 현황 및 특징81
임대주택 리츠 사례 : 어드밴스레지던스투자법인91
고령자용 임대주택 리츠 사례 : 헬스케어 리츠94
03 국내 임대주택 리츠의 현황과 사례
국내 임대주택 리츠의 현황103
공공임대주택 리츠 사례 : LH107
뉴스테이 민간임대주택 리츠 사례110


3부 서울형 임대주택 리츠의 특징과 서울주택도시공사의 역할
01 서울형 임대주택 리츠의 추진 현황
서울형 임대주택 리츠의 정책 목표 및 추진 전략117
서울형 임대주택 리츠의 현황120
서울형 임대주택 리츠의 유형122
02 서울리츠의 사업구조 및 특징
서울리츠의 사업구조124
서울리츠의 특징 및 효과131
서울리츠의 현황과 전망135
03 재정비리츠의 사업 구조 및 특성
재정비리츠의 사업 구조138
재정비리츠의 특징 및 효과153
재정비리츠의 현황과 전망160


4부 서울형 임대주택 리츠의 발전 방향 및 정책 과제
01 국내 임대주택 리츠의 발전 방향 및 정책 과제
임대주택 리츠의 발전 방향167
임대주택 리츠의 발전을 위한 정책과제180
02 서울형 임대주택 리츠의 발전 방향 및 정책 과제
국내외 임대주택 리츠 사례와의 비교 분석194
서울리츠의 발전 방향197
재정비리츠의 발전 방향202

참고문헌212