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제2판
머리말


공공파이만들기의 출간동기는 2014년 초판의 머리말에 제시한 것처럼 홍콩, 싱가포르, 랑카위, 쿠알라룸푸르, 푸트라자야로 이어진 동남아시아 세계도시기행에서 경험한 강렬한 자극에 기인한다. 이후 필자는 지금까지 계속 ‘여행으로 배우는 신나는 사회탐구’를 표방하면서 여행이 주는 자극을 전공인 발전전략이나 정부혁신과 접맥시키려는 시도를 계속해 왔다.
자칭 여행작가 또는 여행컨설턴트를 인생 2모작을 준비하는 새로운 비전으로 설정한 필자는 지난 10년간 틈나는 대로 국내외 여행을 계획하고 실행에 옮겨 왔다. 특히 국제학술대회 발표나 지방공기업 경영평가를 활용해 ‘가성비’를 중시하는 자신만의 여행스타일을 고수하고 있다.
발전전략과 행정개혁을 포괄하는 차세대 정부의 미래상을 담아내기 위해 굿 거버넌스(Good Governance)를 찾아 세계를 누비면서 작성한 글들은 언론기고나 대학강의에도 적극 활용하였다. 우선 지난 3년 동안 여행기 스타일로 작성한 칼럼을 경향신문에 20여회 정도 기고하였다. 그리고 게재완료한 칼럼들은 이번에 출간하는 개정증보판의 주요한 기반으로 재활용하였다.
또한 ‘세계화와 국가경쟁력’, ‘국민국가와 제국 그리고 민주주의’, ‘도시와 행정’ 등 필자가 개발한 교양과목들은 대형강좌라는 한계에도 불구하고 여행을 통해 확보한 사진과 동영상, 시사적인 칼럼 읽기와 토론을 병행하는 방식으로 학생들의 호응을 유도하였다. 이러한 노력의 결과 필자는 2016년 대구대학교가 선정한 베스트 티칭 프로페서에 선정되는 영광을 누리기도 했다.
여행을 활용한 글쓰기는 저자가 전공한 사회과학보다 인문학이나 예술학에서 활성화되어 있다. 그리스 철학기행, 중국 한시기행, 북인도 종교기행, 동유럽 음악기행 등이 대표적 사례이다. 또한 여행하며 체험 소설을 출간한 무라카미 하루키나 어니스트 헤밍웨이 및 ‘객주’를 집필한 김주영도 유사한 경우이다. 하지만 자신이 정립한 굿거버넌스를 전파하기 위해 천하를 주유한 공자는 사회과학자의 전형이다.
대다수가 좋아하는 여행은 때와 장소를 불문하고 사람들을 몰입시키는 묘한 매력이 있다. 여행은 단조로운 일상에서 탈피해 새로운 만남과 자극을 선사하기 때문이다. 하지만 여행이 제공하는 창의적 발상의 강도는 여행자의 역량이나 준비에 따라 달라진다. 예술가나 공학자들이 여행을 통해 독특한 작품이나 제품을 창출하듯이 사회과학자도 국가의 미래에 대한 유용한 통찰을 제시할 수 있다.
사회과학의 일 분과로서 행정학은 특유의 학제적 성격으로 인해 통합적 사회탐구에 유리하다. 사회학과 심리학, 정치학과 경영학, 철학과 법학 등의 이론과 방법을 망라해 체계적으로 재구성한 행정학은 ‘사회과학의 종합 선물세트’로 지칭되고 있기 때문이다. 그리고 만약 여행으로 배우는 신나는 공부가 가능하다면 이는 ‘놀이’라는 의미가 내재된 교육학(pedagogy)의 본질에 부응하는 학습방법이다.
이 책은 대중적인 교양서를 표방하면서 중고생이나 일반인들이 쉽게 접할 수 있도록 기획하였다. 특히 여행기와 칼럼의 형식을 채택하고 있기 때문에 흥미의 유발은 물론 최신 정보의 습득에 유리하다.
대학입시를 준비하는 학생들의 경우 한국사는 물론 광의의 사회탐구를 구성하는 사회문화, 한국지리, 세계지리, 윤리, 정치경제, 법, 세계사 등 다양한 과목들을 부분적으로 선택해 학습하는 한계를 노정해 왔다. 이에 본서는 과목별로 세분화된 사회탐구의 통합적 이해를 추구하는 방식으로 실체적 이해를 도모하였다. 더불어 대학생들의 경우에는 현장지향의 실용교육을 위한 교양교재나 보조교재로 활용이 가능할 것이다.
또한 여행을 통해 포착한 세계 각국의 굿 거버넌스 사례들은 우리나라의 국정운영 개혁을 위한 유용한 학습자료로 활용될 수 있을 것이다. 따라서 정책을 다루는 공무원이나 실무관계자들이 일독하기를 권유하고자 한다.

2017년 6월
김정렬 공공파이
만들기
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초판
머리말



지난 겨울 노모와 수험생이 긴장을 조성한 복잡한 가정사에서 벗어나 머리나 식히고 오라는 아내의 격려 속에 홀로 동남아 세계도시 일주를 감행했다. 이번 여행은 초등학교 6학년생 막내딸이 인정하였듯이 작년 여름과 가을, 나름 치열한 아홉수를 보내고 무사히 오십대에 안착한 일에 대한 보상과 위로의 성격을 지니고 있었다.
홍콩과 싱가포르를 경유해 말레이시아로 이어진 보름간의 여행은 많은 것을 보고 느낀 것에 부가해 상아탑에 안주해 온 내 인생의 새로운 목표를 탐색하는 계기가 되었다. 서울에서 출발해 경유지 홍콩과 다음 경유지 싱가포르까지의 비행은 모두 3시간 30분으로 동일했다. 국적기가 아니었던 관계로 기내에서는 뉴욕에서도 좀처럼 접하지 않았던 뉴욕타임스 칼럼을 열독하는 계기가 되었다.
동남아 여행을 통해 직접 눈으로 확인한 세계도시의 탁월한 경쟁력, 안정적인 사회서비스 전달체계, 계층과 지역 간의 빈부격차, 다문화의 용광로, 수려한 생태환경 등과 같은 인상적인 볼거리가 세계화의 태동, 범죄와의 전쟁, 고도성장의 그늘 등 뉴욕타임스 칼럼을 통해 각인시킨 키워드들과 결합하면서 시사적 글쓰기라는 새로운 도전을 시작하는 계기가 되었다.
홍콩의 역동적인 경관과 마찬가지로 싱가포르 항구를 둘러싼 복합 리조트와 업무용 빌딩은 여행자들을 환상의 나라로 이끌 정도로 매력적이다. 하지만 힌두교와 불교 및 이슬람 사원이 동시에 인접한 다문화의 메카 싱가포르 도심의 숙소는 소박한 이번 여행에서 가장 큰 예산을 지불하였음에도 불구하고 창문 없는 고시원에 불과했다.
다음 여정인 말레이시아 랑카위의 한적한 숙소에서는 며칠간 두문불출하며 홍콩과 싱가포르에서 구상한 칼럼의 집필에 몰두하였다. 3개의 칼럼을 완성한 성취감에 도취되어 도착한 마지막 여정 쿠알라룸푸르에서는 지인들을 만나 다양한 여흥을 즐기는 호사도 누렸다. 숙소가 위치한 쿠알라룸푸르 외곽의 행정신도시 푸트라자야는 우리나라의 세종시와 마찬가지로 아직 도처에 공사의 흔적이 남아 있었다.
또 이슬람 사원을 연상시키는 독특한 정부청사들의 야경 역시 인상적이었다. 하지만 말레이시아가 마하티르 총리의 주도하에 야심차게 추진한 근대화 프로젝트에도 불구하고 지방의 낙후된 현실은 수도권의 화려한 모습과는 거리가 있었다.
귀국 후에는 여세를 몰아 남은 방학 동안 다양한 주제의 칼럼 집필활동에 몰두하였다. 그동안 딱딱한 논문과 교과서 저술에 길들여져 있었지만 기대 이상으로 대중적인 글쓰기가 잘 풀려나간 일이 나의 몰입을 독려하였다. 새로운 주제들을 계속 발굴하면서 그간의 성과를 시험하는 동시에 작게나마 현실개선에 기여한다는 명분하에 일간지 기고활동을 시작하였다.
물론 이전에도 몇 차례 신문에 글을 기고한 경험이 있었지만 권유성 이벤트의 성격이 강했다. 하지만 이번에는 나의 확고한 의지와 선택에 의해 시리즈 형태로 작성한 글들을 출고하는 입장이라 다소 긴장하지 않을 수 없었다. 공공서비스의 민영화에 관한 칼럼을 경향신문에 발표하면서 이후 기고활동은 양적, 질적으로 탄력을 받기 시작했다. 이에 시리즈로 기획한 칼럼들을 교양서 출간으로 전환한다는 새로운 목표를 설정하였다.
물론 칼럼이나 논설 형태로 작성된 글들이 순수학문의 발전에 얼마나 기여할 것인가에 대해서는 논란의 소지가 있다. 하지만 현실참여적인 사회과학의 경우 학술논문의 아이디어를 대중적인 글쓰기를 통해 일반인들과 공유하는 것도 충분히 의미있는 작업이라는 것이 저자의 확고한 소신이기도 하다.
이러한 취지하에 시작한 출간작업은 외국의 발전전략과 공공개혁에 관한 성공과 실패사례를 원용하는 방식으로 ‘한국적 발전의 새로운 경로’를 모색하였다. 세월호 침몰이나 세 모녀 자살은 우리의 국가경쟁력이 위험수위에 도달했음을 알려주는 신호이기 때문이다.
책의 제목을 통해 알 수 있듯이 본서는 파이에 대한 기존의 경제학적 논의를 초월해 행정학(정치경제학)적 견지에서 공공성에 초점을 부여하였다. 시장의 확산이 초래한 공공성의 위기 시대를 맞이하여 나누기, 다듬기, 키우기로 구분되는 파이만들기의 전 과정은 ‘공공성’을 통해 재정의가 가능하다. 따라서 파이만들기의 주도자인 공공부문 종사자들이 공공마인드(public mind)를 함양하는 일은 미래 한국의 경쟁력을 좌우하는 첩경이다.
분석의 시각은 거시적인 구조와 미시적인 행위를 매개하는 중범위 지향적인 제도에 초점을 부여하였다. 특히 행정학은 상대적으로 미시적인 경영·경제학이나 그 반대에 해당하는 정치·사회학과 달리 중용과 실용을 요체로 한다. 더불어 특유의 학제적 성격으로 인해 효율성을 중시하는 관리적 접근, 공공성을 중시하는 정치적 접근, 그리고 합법성을 중시하는 법적 접근을 모두 포괄하고 있다. 나아가 행정학의 통합적 관점은 정치경제학의 지향점과도 그 맥락을 공유한다는 점에 주목하였다.
이 책은 공공의 의미와 중요성을 일반인이나 대학생들이 제대로 이해할 수 있도록 안내하는 교양서로 시작하였다. 하지만 공공부문 종사자들을 위한 힐링과 역량을 다루고 있다는 점에서 실용서의 성격도 강한 편이다. 우리 시대의 공직자들은 정치인, 경영자, 노동자, 시민운동가 등 다양한 이해관계 집단의 요구에 치열하게 대응해야 할 뿐만 아니라 관료제의 속박과 보호에 안주하는 과정에서 능력발전의 기회를 좀처럼 포착하지 못하고 있기 때문이다. 나아가 공공마인드를 발휘해 발전전략과 공공개혁의 다양한 쟁점들을 입체적으로 검토하는 일은 현재의 시점에서 과거를 이해하고 미래를 예측하는 첩경이다.
한편 본서는 교양서와 실용서를 동시에 표방하면서 2장 3편의 틀을 채택하였다. 프롤로그와 에필로그로 구성된 2개의 장은 본문에 해당하는 3개의 편에서 칼럼형식으로 작성한 60여개의 단문 논설을 분산 배치하였기 때문에 전체적인 방향성과 지향성을 확보하는 일에 주력하였다. 따라서 2개의 장은 이론적이고 방법론적인 전문서의 성격이 강하다. 더불어 부록에는 본문에서 소화하기 부담스러운 이론적 논의들을 별도로 배치하였다. 이러한 이유로 시간이 부족한 독자들은 2개의 장과 부록을 생략하고 바로 3개의 편으로 구성된 본문을 읽는 활용전략을 택하는 것도 유용한 방법이다.
이 책을 출간하는 과정에서 많은 분들의 직간접적인 도움을 받았다. 먼저 다양한 저서와 논문의 공저자로서 본서의 원자재를 제공하고 아이디어를 자극한 한국교통대 이도형 교수님, 조선대 한인섭 교수님, 고려대학교 대학원 곽명신 군에게 감사드린다. 또한 대구대학교 산업행정대학원 공기업학과 학생이자 현직 지방공기업 직원인 김기열, 박윤수, 서지동, 강지영, 이상왕 등은 수업을 통해 저자의 초고를 열심히 검토해 주었다. 특히 이 책의 저술과정 전반에서 주제를 상의하고 방향성을 제시한 오랜 친구 장성희의 노고를 기억하지 않을 수 없다.

2014년 6월
김정렬

프롤로그
굿 거버넌스의 구현과 공공파이만들기 비법
굿 거버넌스를 만들어야 한다 _1
차세대 정부가 추구해야 할 5가지 혁신 _4
발전전략의 다양성과 국가경쟁력의 강화 _7
공공마인드 강화가 국가발전의 지름길 _12
공직의 의미와 가치를 재정립하자 _16
정부의 미래와 국민의 결단 _18
누가 공공성을 주도해야 하는가 _21
PART 01
세계 각국의 굿 거버넌스 구현사례
Chapter 01
영미 국가의 굿 거버넌스 구현사례
한국인이 느끼는 하와이의 매력 _27
미서부 일주의 시발점 시애틀과 세도나 _30
라스베가스의 재도약을 선도한 복합리조트 _33
뉴올리언스가 미남부 여행의 거점으로 부상한 이유 _35
플로리다의 활력을 충전하는 도시들 _38
아메리카의 고립주의과 팽창주의 _39
캐나다 방문시 경험하는 선택의 애로 _42
미국이 창조한 시장주도 발전 _44
영국의 부활을 선도한 신성장동력 _46
부패와의 전쟁이 영국을 살리다 _49
미국 국민은 왜 정부를 믿지 않는가 _51
대처와 블레어의 공공개혁 비교하기 _54
세계를 평정한 클린턴의 점진적 신공공관리 _57
영국과 미국의 규제관리체계 비교 _59
영미 경쟁국가의 발전전략: 기술혁신의 중시와 재규제의 활용 _61
Chapter 02
유럽 국가의 굿 거버넌스 구현사례 _65
세 번의 유럽 방문에서 배운 노하우 _65
서유럽 강대국의 발전이념인 대리석과 적벽돌 문화 _68
서유럽 강소국에서 배우는 재도약의 조건 _71
오스트리아의 부침이 주는 교훈 _73
남유럽 부활의 길을 찾다 _76
그리스와 로마의 문명사적 가치 _78
북유럽 스타일 행복국가의 원천 _81
한국의 길, 노르웨이에 묻다 _83
아일랜드 영광과 시련의 교훈 _85
네덜란드의 기적에서 배우는 교훈 _88
창업국가 이스라엘의 명암 _90
독일에서 무엇을 배워야 하는가 _92
제조업 강국 독일의 차세대 발전전략 _95
신중도를 표방한 슈뢰더의 공공개혁 _97
쇠퇴하는 서유럽의 맹주 프랑스의 미래 _99
관료제의 이상을 실현한 프랑스의 행정제도 _102
신공공관리의 무풍지대 북유럽의 공공개혁 _105
유럽 합의국가의 발전전략: 경제민주화의 강화와 거버넌스의 구현 _108
Chapter 03
동아시아 국가의 굿 거버넌스 구현사례
일본에서 배운 다섯 가지 교훈 _111
하나의 중국이 추구한 패권의 기원 _114
중국의 역사가 농축된 고도방문기 _116
싱가포르의 명암에서 배우는 교훈 _119
인도차이나의 발전에서 배우자 _121
연변조선족자치주의 가치를 재발견하기 _123
세계도시 홍콩의 빛과 그늘 _125
연성국가 인도의 시행착오 학습하기 _128
경성국가 중국의 점진적 체제전환 _131
과거사를 망각한 일본의 모험을 우려한다 _133
일본의 발전을 선도한 정부관료제의 미래 _136
일본의 관료망국론은 진실인가 _138
동아시아 발전국가의 고도성장원인 _140
동아시아 경제위기와 정부기업관계의 다양성: 발전국가와 지대국가 _144
Chapter 04
중남미 국가의 굿 거버넌스 구현사례
쿠바식 발전의 새로운 진로 _150
중남미 스타일 행복국가의 비결 _153
아르헨티나의 비극이 주는 교훈 _155
아메리카 3대 문명이 남긴 흔적 _158
중남미 해방국가의 발전전략: 서민생활의 안정과 지속가능발전의 지향 _160
Chapter 05
기타 국가의 굿 거버넌스 구현사례
몽골식 체제전환의 성과와 과제 _164
중동의 강소국 아랍에미리트와 카타르 _166
세계화의 태동이 말레이와 카리브에 남긴 흔적 _169
공산주의 맹주 소련의 몰락원인 _171
남반부 스타일 줄이는 발전 _174
제3세계 국가의 저발전 원인: 구조와 행위 그리고 제도 _176
PART 02
한국적 발전의 새로운 경로
Chapter 06
우리스타일 파이나누기
수도권 신도시의 부침과 협치 _183
‘민영화’보다 ‘정상화’가 먼저 _186
민간위탁의 위험한 유혹 _188
지방공기업 민영화 담론의 문제점 _191
‘규제개혁’이 불러오는 것들 _193
규제의 본질과 규제개혁의 전략 _195
경매와 단전의 추억 _198
시민만족을 위한 행정서비스의 강화 _200
거버넌스의 확산과 대응전략의 모색 _203
Chapter 07
우리스타일 파이다듬기
거버넌스의 ‘한류’를 창조하기 _206
다시 국민행복을 생각한다 _209
애국에서 애민으로 _211
원자력 안전과 정치적 소통 _214
공적개발원조의 수원국에서 공여국으로 _216
시민단체에 대한 기대와 우려 _219
시민사회가 주도하는 거버넌스의 활성화 _221
정부관료제 잔혹사 _224
Chapter 08
우리스타일 파이키우기
‘블루골드’ 물 산업화 전략 있나 _227
산업단지의 조성과 국가경쟁력의 강화 _230
서비스산업의 육성과 도시마케팅의 활용 _232
지역개발에서 지역경영으로 _234
녹색성장의 구현과 자치단체장의 리더십 _237
작은 정부론의 오해와 진실 _241
선진적 관리기술의 적극적 벤치마킹 _244
자치경영을 통한 실질적 지방분권의 강화 _246
Chapter 09
우리스타일 공공개혁
진짜 ‘정무직’ 관료, 그들의 트라우마는? _248
성과평가는 공공개혁의 진정한 출발점이다 _251
한국식 신공공관리의 형성과 진화 _253
변화관리의 선도자인 공무원의 역량개발 _255
성과지향적 조직관리 기풍의 강화 _257
정부구조의 적정화를 통한 대응성 제고 _258
전자정부를 활용한 파급효과의 극대화 _259
공공기관 개혁의 논리와 방향 _261
공공성 위기의 실상과 대책 _263
정부는 예산을 어떻게 다루어 왔는가 _267
에필로그
외국의 경험을 학습한 한국식 파이만들기
한국식 권위주의의 종말을 보며 _271
범죄와의 전쟁 vs 가난과의 전쟁 _273
미래지향적 국민통합과 국가혁신을 기대하며 _276
한국적 발전의 단계와 참발전의 지향 _278
굿 거버넌스의 새로운 동향과 전략 _281
일선 대민행정의 지속적 혁신 _283
행정제도의 우수성이 국가경쟁력의 원동력 _286
외국의 발전경험을 학습한 한국의 발전전략 _289
부록
파이레시피 보관창고
1. 정치경제학의 계보 _301
2. 발전이론의 유형화 _308
3. 행정이 추구하는 가치 _312
4. 공공개혁이란 무엇인가 _318
참고문헌 _326