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출판사 리뷰

우리가 살아가는 세상을 설명하고, 미래를 예측할 수 있는 시각을 가지기 위한 이론

‘행정이론’에서 가장 중요한 것은 그것이 현실과 얼마나 긴밀한 관계를 맺고 있는지 여부다. 사회의 어떠한 뿌리와 토양에서 패러다임이라는 줄기가 자라나고, 그것이 하나의 이론으로 맺히는가. 사회체계의 꽃이자 열매인 거버넌스와 관료제는 현실에 근거해서 어떻게 변화하고 발전해 나가는지에 초점을 맞추어 행정이론과 맥락의 연계성을 강조하고 있다.
경제적 변화에 더하여 제4차 산업혁명이라 불리는 기술적 혁명이 급격히 이루어지고 있는 현실에 기반을 둔 이 사회가 앞으로 어떻게 변화할지 지금까지처럼 스몰데이터에 의지한 연구결과로는 감히 예측할 수 없는 시대에 이르렀다. 이 시점에서 좋은 거버넌스란 무엇인지, 앞으로 어떤 방향을 지향해야 하는지 알기 위해서는 과거의 행정이 어떻게 생겨났고, 어떤 맥락연계성을 가지고 발전 및 변화했는지 알아볼 필요가 있다. 이 책을 읽으면서 우리가 지금 발 딛고 있는 이곳의 문제를 다루기 위해, 세상의 문제를 해결하기 위해 어떤 시각을 가져야 할지 선인들의 눈을 잠시 빌려 생각해 보는 기회를 만들 수 있을 것이다.

출판사 리뷰

이론 위기의 시대, 빅데이터가 이론을 대체할 것인가

전통적인 과학적 지식의 발견 과정은 쇠퇴하고, 이론이 필요 없는 순수한 상관성이라는 통계분석이 그 자리를 대신하고 있다는 지적이 많다. 새로운 방법론의 예시로 구글의 검색 엔진과 유전자 분석을 든다. 지금은 대량의 데이터와 응용수학이 다른 모든 분석 틀을 대신하고 있다. 데이터만 충분하면 숫자들이 스스로 입을 연다고들 말한다. IBM의 빅데이터 전문가 제프 조나스는 이후 모든 연구에서 데이터가 말하도록 해야 한다고 역설했다.
빅데이터 분석의 유용성을 크게 신뢰하는 사람들은 과연 ‘이론이 필요한가?’라는 의문을 품고 있다. ‘기존 이론들이 과연 앞으로도 유용할 것인가?’라는 문제를 인식하고 있는 것이다. 왜냐하면 기존 이론들은 기본적으로 스몰데이터에 근거하여 만들어졌기 때문이다. 산업사회에서 정보사회로 이행함에 따라 생산관계가 바뀌고 새로운 정보양식에 의한 가치관, 욕구, 동기, 필요와 선호 등이 변했다. 이에 따라 조직의 목표와 가치, 구성원의 가치 그리고 업무수행 과정과 기술 등에서 커다란 변화가 있기 때문에 과거에 적실성을 지녔던 이론으로 지금의 상황을 기술하고 설명하고 예측하는 것이 불가능할 뿐만 아니라, 비합리적이라는 인식이다. 이론의 유용성에 대한 회의는 이론의 무용론으로 쉽게 이어지기 마련이다.

그러나 기존의 패러다임을 바꾸는 빅데이터 분석의 시대에도 이론은 필요하다

그렇다면 과연 이론에도 종말이 올 것인가에 대해서는 부정적일 수밖에 없다. ‘결코 스스로 말하는 데이터는 없기 때문’이다. 무엇을 찾는지 알지 못하면 알고리즘을 만들 수 없다. 이론이 질문을 만들고, 동시에 질문의 의미를 찾게 도와준다. 이론이 원인을 발견하도록 안내하는 역할을 하기도 한다. 그래서 빅데이터는 이론의 종말이 아니다. 데이터와 이론, 이론과 데이터는 선후의 문제가 아니며, 오히려 빅데이터는 모든 고민과 근심, 그 도전 어린 질문의 시작인 것이다.

이러한 상황에서 과연 행정이론의 미래는 어떻게 될 것인가

최근 전개되는 상황을 고려해 보면 우리 앞에 공공정보의 수집과 분석 메커니즘의 변화가 다가올 것은 분명하며, 기실 이미 다가와 있다. 서울특별시가 심야버스 노선 결정을 위해 빅데이터를 이용한 사례가 제시된 이후 공공부문에서 빅데이터를 활용한 정책 어젠더의 개발과 정책집행 사례가 속속 등장하고 있다. 상관관계에 주목하는 빅데이터 분석은 사실 속에 숨겨진 경향성과 패턴 탐색을 통해 기존 이론에서 간과했던 측면을 발견할 수 있도록 한다. 이로써 현실적합성을 지닌 이론 추구가 가능하고 강력한 문제해결 능력을 지닌 이론의 개발이 이루어지리라 본다. 이를 통해 이론과 현실의 괴리를 좁히고, 이론의 공적 유용성(public utility of theory)이 더 높아질 것이다.
이러한 상황을 고려할 때 종래와는 다른 차원에서 정부에 대한 새로운 이해가 요구된다. 기존 생산조직의 능률성에 초점을 둔 행정조직관리 이론에 따른 정부조직의 이해방식을 지양해야 한다는 의미다. 정부 실체에 대한 적나라한 모습을 파악할 때 비로소 정책 산출과 집행 그리고 정부와 국민 간 관계양식의 변동에 대한 올바른 이해에 도달할 수 있을 것이다. 또한 기존 정부의 역할과 기능으로부터 새로운 패턴의 변화를 꾀할 것이 요구되는 상황에 적절히 대응할 수 있을 것이다. 정부조직은 복잡하고 다양한 실체로 진화하고 있다.

‘외국 이론의 소비자 역할’에서 벗어나
우리 현실에 맞는 행정이론을 만들어 나가기 위하여

하나의 분과학문이면서 동시에 전문직업으로서 행정의 역사는 다른 사회과학의 분과학문들에 비해 상대적으로 짧다. 초기 행정학을 탄생시킨 원동력은 공무원 제도개혁, 시정 관리자 운동, 좋은 정부운동, 정부 행정기구의 전문화와 같은 실천적인 활동과 밀접한 관련이 있다. 이런 과정을 거치면서 행정원리가 개발되고, 미국의 각 대학에 처음으로 행정학 교과과정이 설치되었다.
우리나라의 행정이 외국 제도의 단순 모방적 동형화를 늘 선도하면서 현실 문제를 해결하는 데는 항상 한발 늦게 대응하는 것은 이론 적용에 급급해서 맥락을 이해하지 않는 처방을 해 왔기 때문이다. 상황 맥락을 떠난 이론은 효용성을 포기한 것이다. 실재를 적절히 기술하고 그 실재의 존재 이유를 밝히는 설명과 더불어 실재의 미래 상황까지 예측하는 사명을 제대로 수행하지 못한 것을 단순히 ‘이론과 실제는 다르다’는 이유를 들어 변명하는 것은 온당치 않다.
근현대를 아우르는 시간 동안 사람들의 삶에 영향을 미친 행정이론들을 맥락에 따라 알아봄으로써 우리의 행정이론이 앞으로 어떤 방향과 방법을 갖추어 나가야 하는지를 살펴보아야 한다. 관료제이론, 비교행정이론, 신행정이론, 신공공관리이론, 공공선택이론, 신제도이론을 거쳐 거버넌스이론과 복잡계이론을 통해 맥락연계성이란 어떤 것인지, 상관성을 천착하는 작업은 어떤 방향을 견지해야 하는지 알아볼 수 있다.
앞으로 개발되는 이론은 지역사회와 국가를 횡단하는 이론적 설명력을 갖추어야 한다. 스몰데이터의 ‘주관적 추정의 벽’을 넘어 빅데이터에 기반 한 이론을 통해 우리는 행정현상에 대해 더 정확하게 이해하고, 행정의 다양한 문제들에 대한 진단과 처방을 수행할 수 있을 것이다.

P.16 : 행정(行政)에서‘ 행’은 갑골문자에서는 사거리 길을 의미한다. 글자를 해체하면, 척(?)과 촉(?)으로 나뉜다. 척은 왼쪽 다리가 움직이는 모습을, 촉은 오른쪽 다리가 움직이는 모습을 각각 형상화한 것이다. 그러므로 ‘행’은 두 다리를 움직이며 천천히 걸어가는 모습을 그린 글자다. 사거리에서 똑바로 걸어가는 사람을 상상해 보자. 바르게[政] 걷기[行] 위해서는 양쪽 다리의 균형이 맞아야 한다. 어느 한쪽이 다른 쪽과 균형이 맞지 않으면 바르게 걷는 것이 힘들어진다. 이러한 행정이라는 글자의 속뜻을 확장하면 아마도 행정을 지탱하는 두 다리 중 한쪽이 국민이고 다른 쪽이 정부라고 할 수 있을 것이다. 지나친 비약이고 엉뚱한 상상일지도 모른다. 정부가 국민보다 살찌고 크면 어떻게 될까? 다른 쪽인 국민의 다리에 큰 부담이 된다. 반대가 되면 정부의 다리는 힘을 제대로 쓸 수 없다. 큰 정부와 작은 정부에 대한 논의는 두 다리의 균형을 찾는 과정이라고 해도 과언이 아니다.

P.57 : 빅데이터 시대에 오로지 가설에만 의지해 어떤 변수를 검토할지 결정하는 것은 더 이상 효율적이지 않다. 데이터 집합이 너무 커졌고, 고려해야 할 분야도 훨씬 더 복잡해졌기 때문이다. 다행스럽게도 가설에 의한 접근법을 강요했던 많은 제약이 약화되었다. 데이터와 연산능력이 풍부한 지금은 이전처럼 수고롭게 한 개 또는 몇 개의 대용물만을 골라 하나씩 순서대로 검토할 필요가 없다. 이제 정교한 컴퓨터 분석기술이 최적의 대용물을 알려 줄 수 있다. 그래서 세상을 이해하기 위해 반드시 어떤 현상에 대한 타당한 가설부터 세워야 할 필요도 없다. 빅데이터를 통한 상관분석에서 데이터가 말하게 하면 되기 때문이다. 가설에 의한 접근법이 데이터에 의한 접근법으로 대체되고 있는 상황은 이론의 위기를 부채질한다.

P.65 : 이러한 상황에서 과연 행정이론의 미래는 어떻게 될 것인가? 상관관계에 주목하는 빅데이터 분석 경향을 저지할 방도는 없다. 빅데이터 분석을 통해 이론이 발견하지 못했던 숨은 패턴을 찾을 가능성이 크게 열린 것도 부인하기 어렵다. 이로 인해 현실적합성을 지닌 이론 추구를 독려하고 좀 더 강력한 문제해결 능력을 지닌 이론 개발이 이루어질 것으로 전망된다. 그 결과 이론과 현실의 괴리가 좁혀짐으로써 이론의 현실적합성과 공적 유용성이 더욱 높아질 것이기 때문이다. 이로써 정부에 대한 새로운 이해가 요구된다. 생산조직을 위한 이론을 통해 정부조직을 이해하던 방식을 지양하고 정부 실체에 대한 올바른 이해가 필요하기 때문이다. 따라서 정부의 역할과 기능에서 새로운 패턴의 변화를 꾀할 이론 개발이 요구된다. 정부조직은 복잡하고 다양한 실체로 진화하고 있다.

서문

제1장 | 행정과 이론의 위기
1. 실천으로서의 행정
2. 과학으로서의 행정
3. 이론의 위기
4. 이론의 맥락의존성
5. 이론 위기의 원인
6. 이론의 종말
7. 몇 가지 제언

제2장 | 이론의 기능과 유형
1. 이론의 의의
2. 이론의 형성 과정
3. 이론의 기능
4. 이론의 유형
5. 모델과 패러다임

제3장 | 행정이론의 계보
1. 독일의 행정이론
2. 영국의 행정이론
3. 프랑스의 행정이론
4. 미국의 행정이론

제4장 | 과학적 관리이론
1. 과학적 관리이론 등장의 경제적 맥락
2. 테일러의 생애와 사상
3. 과학적 관리법의 주요 내용
4. 과학적 관리법의 유의 사항
5. 과학적 관리법에 대한 비판

제5장 | 관료제이론
1. 관료제의 어원
2. 관료제를 통한 권력행사 방식
3. 베버의 지적 세계와 학문적 입장
4. 관료제이론
5. 관료제의 역기능
6. 관료제이론에 대한 비판

제6장 | 비교행정이론
1. 비교행정이론 등장의 정치경제적 맥락
2. 비교행정이론의 전개
3. 비교행정이론의 주요 내용
4. 비교행정연구의 쇠퇴 원인
5. 비교행정연구의 공헌과 비판
6. 비교행정이론의 적용 가능성

제7장 | 신행정이론
1. 신행정이론의 등장 배경
2. 신행정이론의 주요 내용
3. 신행정이론에 대한 평가
4. 신행정이론의 적용 가능성

제8장 | 신공공관리이론
1. 신공공관리이론의 전개와 등장 배경
2. 신공공관리이론의 정치경제학
3. 신공공관리이론의 내용과 특성
4. 신공공관리이론의 유용성과 한계

제9장 | 공공선택이론
1. 공공선택이론의 등장 배경
2. 공공선택이론의 기본 요소
3. 공공선택이론의 접근방법
4. 공공선택이론의 내용과 특징
5. 공공선택이론의 유용성과 한계

제10장 | 신제도이론
1. 신제도이론의 등장 배경
2. 신제도이론의 주요 내용
3. 신제도이론의 분파별 핵심 내용
4. 신제도이론의 유용성과 한계

제11장 | 거버넌스이론
1. 거버넌스 논의의 배경
2. 거버넌스의 개념적 스펙트럼
3. 거버넌스이론의 갈래
4. 주체에 따른 이론적 모형
5. 거버넌스이론의 효용과 한계

제12장 | 복잡계이론
1. 복잡계이론의 등장 배경
2. 복잡계의 특징과 이론적 배경
3. 복잡계이론의 주요 개념
4. 행정현상의 비선형성 및 창발성
5. 부동산 정책으로 본 복잡계 현상
6. 복잡계이론의 유용성과 한계

제13장 | 기존 이론의 한계와 새로운 이론의 탐색
1. 기존 이론의 한계
2. 새로운 이론의 탐색을 위한 과제
3. 새로운 이론의 역할과 기대효과

참고문헌
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