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2017/0 세종도서 학술

출판사 리뷰

책을 쓰면서 책을 쓰면서|





이 세상에 변하지 않는 것이 없다는 말諸行無常은 불변의 진리인 것 같다. 필자가 공직을 시작한 1980년대와 요즈음을 비교해보면 세상은 변해도 너무나 많이 변했다. 개발연대의 공무원은 저개발국이었던 우리나라를 잘 사는 나라로 만들기 위하여 이리 뛰고 저리 뛰어 우리나라가 ‘한강의 기적’을 이루는 데 큰 기여를 하였다. 하지만 산업화라는 시대적 소명을 달성한 후 그동안 산업화를 위하여 유보된 민주화의 바람이 우리나라 전역을 뒤흔드는 소용돌이 속에서 공무원은 서야할 자리를 잡지 못한 채 옛날의 당당했던 위상은 온데간데없게 되었고, 오히려 21세기 지구촌 정보화사회를 이끌고 있는 기업 등에 사회 경제의 주도권을 내주게 되었다.
이런 현실에 더하여 요즈음은 공무원들이 세상 변한 것을 모르고 개발행정시대와 같이 경제에 무리하게 개입하여 국가발전의 발목을 잡고 있는가 하면, 하는 일 없이 세금을 축내고 있거나 ‘갑’의 지위를 이용하여 비리를 저지르는 집단이라는 빈축마저 받는 신세가 되었다. 이는 일부 공무원에 한정되는 일이기 때문에 억울한 면이 없는 것은 아니나, 세상의 변화에 선제적으로 대응하여 자기 혁신을 못한 공무원들에게도 일정 책임이 없다고만은 할 수 없는 실정이다. 그렇다고 이대로 주저앉아 책임 탓이나 하고 있을 정도로 우리나라의 상황은 녹록하지 않다.
우리나라가 선진국들과 어깨를 나란히 하며 나아갈 수 있기 위해서는 공무원들이 맡은 바 역할을 제대로 하여야 한다는 것은 더 이상 말할 필요가 없을 것이다. 문제는 오늘날의 공무원에게 주어진 역사적 소임이 무엇이냐에 대하여 국민적 합의가 이루어지지 않고 있어 공무원 자신들은 물론이며 국가적으로도 혼선을 빚고 있다는 사실이다. 한편에서는 공무원의 역할 강화가 자유․민주 사회의 발전에 장애가 된다고 보면서 그 역할을 축소시키려 하고, 다른 한편에서는 공무원의 역할을 강화하여 사회적 모순을 해결해 줄 것을 요구하고 있다. 그런데 우리의 현실은 이러한 모순을 갈등관계로만 보고 상대방의 말에 귀를 기울이지 않고 한편의 주장만을 일방적으로 밀어붙이고 있어 우리 사회를 더욱 혼란스럽게 하고 있다. 이러한 이분법적인 대립 논리에 우리가 갇혀 있게 된 것은 우리의 피와 땀으로 세운 우리 사회의 최고규범인 헌법을 외면하고 방치하였기 때문이라고 보고, 헌법의 입장에서 공무원이 나아가야 할 길을 찾고자 하는 것이 이 책을 쓰는 의도이다.
우리 헌법 제7조는 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다”고 규정하여 우리 공무원들이 국민을 위한for the people 민주행정을 행하고 이를 제대로 하지 않았을 경우에는 국민에 대하여 책임을 지는 책임행정을 행할 것을 명하고 있다. 오늘날 행정의 문제점으로 공무원들이 국민을 위하지 않고 사리사욕에 빠져 비리를 저지르거나 무사안일하고 무책임하게 되었다는 것을 일반적으로 지적하고 있다. 이는 우리 공무원들이 헌법의 명령, 즉 민주행정과 책임행정을 아니하였기 때문이 아닌가 싶다. 짧은 헌정사에서 유난히 굴곡이 많았던 우리 헌법은 우리 세대가 지키지 않으면 우리는 역사로부터 지탄을 받을 수밖에 없다. 이러한 입장에서 필자는 그동안 일반 행정관련 이론서에서 제대로 다루어지지 않았던 민주행정과 책임행정이야말로 이 땅의 공무원들이 지향하여야 할 목표라고 보고 이를 이 책의 주요내용으로 하는 시도를 하였다. 민주행정을 행정의 최고 이념으로 삼고 책임행정을 우리 행정 깊숙이 뿌리내릴 수 있는 방법을 모색하는 것을 이 시대 행정인의 사명으로 보고 행정의 현장에서 고민하고 논의되는 것을 좀 더 체계적으로 학문의 세계에 전달하는 것이 필요하다고 보았기 때문이다. 한편으로는 경영학 등 인접학문과의 중복 문제 등으로 학문의 정체성 논란이 끊임없이 일어나고 있는 행정학에 민주행정과 책임행정을 연구의 주된 영역으로 제공하여 당당한 행정학으로 만들기 위한 시도이기도 하다.
행정의 일을 하면서, 그리고 그 일을 마친 이 시점에 ‘국민과 거리가 있는 행정이 아니 되도록 공무원과 학자를 비롯한 모든 국민이 힘을 합쳐야 한다’는 당연한 생각을 나만이 한 것은 아니라는 판단이 이 책을 쓰게 만들었다. 아무쪼록 이 작은 책자가 한국행정이 나아가야할 바람직한 길을 놓고 다지는 데 쓸모 있게 써질 것을 소망하면서 펜을 가다듬는다.

2016. 5.
김정하 올림

목차
책을 쓰면서 i
제1장__한국행정에 부는 변화의 바람과 그 대응
개발행정에서 관리행정으로…5
수직행정에서 수평행정으로…9
타율행정에서 자율행정으로…12
제2장__한국행정의 위상
대한민국 공무원, 왜 이렇게까지 되었나?…17
행정이 사라졌다…20
· 한국행정의 성쇠(盛衰) 20
· 행정 부재(不在)의 나라 22
· 국민의 종이 종노릇을 제대로 못하는 이유 24
방황하는 학문…29
· 행정학문의 정착 과정 분석 30
근대 행정의 개념틀에 빠진 행정법 30ㅣ실무와 멀어진 행정학 32
· 행정에 대한 학문의 대응 논리 36
통제적 행정관을 가진 행정법 36ㅣ쓸 만한 무기가 없는 행정학 39
제3장__대한민국 공무원의 역할
헌법의 수호자로서의 공무원…47
· 헌법과 공무원의 관계 47
공무원의 등대로서의 헌법 47ㅣ공무원이 헌법의 수호자가 되어야 하는 이유 48
· 헌법의 최고 공직규범화에로의 애로 53
헌법의 집행법으로서의 행정법의 노력이 아쉽다 53ㅣ헌법가치의 구현학문으로서의 행정학의 실천이 아쉽다 54
헌법의 구현자로서 공무원의 역할…55
· 정부조직법과 공무원의 임무 55
· 행정의 영역 문제(정부의 개입의 범위와 정도) 58
작은정부, 큰 정부 58
· 헌법이 예정하는 국가의 작용: 공무원의 행동원리 61
헌법의 원리가 곧 공무원의 행동기준 61ㅣ헌법의 명령과 이행 63
제4장__국가개조의 길
제1절__행정개혁, 제대로 하자 73
행정개혁의 경위와 논리…75
관료와 공무원…77
관료제 모형 재평가 77
신공공관리식 행정개혁 분석…81
우리 행정개혁의 반성…87
행정개혁의 시작, 조직설계…91
제2절__규제개혁, 기본부터 다시 하자 95
정부규제의 본질…95
· 작은 정부냐 큰 정부냐 95
· 역대 우리 헌법에서의 규제행정 96
· 경제규제인가 기본권규제인가 99
규제의 원칙 문제…102
규제의 유형화 문제…108
규제개혁, 기본부터 다시 하자…112
· 규제개혁의 필요성 112
· 규제개혁의 접근방법 114
· 규제개혁 촉진을 위한 행정규제기본법의 개정 방향 116
규제에 대한 인식 전환…118
· 규제에서 정책으로 118
· 포지티브 규제에서 네거티브 규제로의 전환 123
· 규제개혁을 국가개조의 계기로 삼아야 124
정책, 어떻게 수립할 것인가?…126
· 한국 정책실무와 이론의 현재 126
· 개발행정 시대의 정책과 그 평가 127
· 정책 성공의 요건 실무분석 129
· 합리적인 정책결정시스템 구축의 필요성 131
제5장__민주행정의 길
국민전체에 대한 봉사자로서의 공무원…139
· 공익은 공무원의 행동기준 139
공익에 관한 학문적 논의 142ㅣ공익에 대한 실무적 이해 144
· 민주성과 능률성의 관계 147
민주행정의 현실…148
민주행정의 걸림돌…150
· 권위주의 행정문화 150
· 왜곡된 보고행정 152
· 품의제의 폐해 154
민주행정의 실천…156
· 모니터링 행정(현장행정) 157
참모 조직 계선화의 문제점 157ㅣ말단 경시 문화의 문제점 159
· 책임행정(민주행정의 확보) 162
제6장__책임행정의 길
책임행정의 현실…165
현대행정에서 책임행정의 의미…171
· 책임행정 개념의 속성 171
· 현행법상 책임행정의 구현방식 173
민·형사상의 책임 175ㅣ행정책임 176
책임행정의 전제조건…178
· 왜 전제조건인가? 178
· 공무원의 역할 완수를 위한 인사제도의 확립 180
책임행정의 구현…184
공무원의 법대로는 직무유기 184
책임기준의 확립 187
· 일의 실행기준ㅡ행정의 매뉴얼 마련 187
· 일의 평가기준ㅡ합리적인 근무평정 척도의 개발 189
행정의 투명성 확보 191
책임행정의 확보 수단 195
· 법률에 의한 책임확보 197
· 성실의무에 의한 책임확보 200
신의성실의 원칙 202ㅣ비례의 원칙 204
책임행정의 일탈…208
제7장__죽은 행정
행정체질 개선론…211
무사안일과 이에 대한 대처방안…213
· 전례를 답습하는 행정 214
· 칸막이 행정(sectionalism) 218
· 형식주의 행정(red tape) 222
· 연공서열(年功序列) 중시 행정문화 224
부정부패와 이에 대한 대응…227
· 부정부패의 본질 227
· 공과 사의 구별은 부정부패 예방의 시작 231
· 부정부패를 낳게 하는 요인 233
‘갑(甲)’을 존재하게 하는 수직 문화 234ㅣ견제와 균형 원칙의 부재 235ㅣ
느슨한 제도, 복잡하고 막연한 규정 240ㅣ비현실적인 제도 243
· 부정부패 방지 시스템의 구축 244
글을 마치며 247
사항색인 249