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출판사 리뷰

출판사 서평 예산 갈등의 악순환을 끊고 재정 민주주의를 정착시키는 길! 2014년 12월 2일 국회 본회의에서 2015년 예산안을 처리했다. 시한 내에 예산안을 처리한 것은 12년 만에 처음이다. 하지만 이를 두고 예?산제도를 둘러싼 갈등 구조가 근본적으로 해결되었다고 평하기는 힘들다. 국회선진화법의 예산안 자동 부의 규정에 떠밀린 탓이 더 크기 때문이다. 예산안을 둘러싼 정부와 국회의 대립, 여야 간 예산 주고받기, 실세 국회의원들의 지역구 챙기기, 쪽지예산 등의 관행은 극심한 대립 끝에 기한을 넘겨 예산안을 처리할 때와 크게 다르지 ... 예산 갈등의 악순환을 끊고 재정 민주주의를 정착시키는 길! 2014년 12월 2일 국회 본회의에서 2015년 예산안을 처리했다. 시한 내에 예산안을 처리한 것은 12년 만에 처음이다. 하지만 이를 두고 예산제도를 둘러싼 갈등 구조가 근본적으로 해결되었다고 평하기는 힘들다. 국회선진화법의 예산안 자동 부의 규정에 떠밀린 탓이 더 크기 때문이다. 예산안을 둘러싼 정부와 국회의 대립, 여야 간 예산 주고받기, 실세 국회의원들의 지역구 챙기기, 쪽지예산 등의 관행은 극심한 대립 끝에 기한을 넘겨 예산안을 처리할 때와 크게 다르지 않았다. 또한 지방정부의 예산안 처리 과정에서도 극심한 진통을 겪어야 했다. 예산을 둘러싼 반목과 파행은 왜 반복적으로 일어나는가? 여러 원인이 있겠지만, 근본적으로는 ‘권력구조’에서 문제의 실마리를 찾을 수 있다. 현재 대한민국에서 손꼽히는 제도경제ㆍ공공경제 전문가인 한국조세연구원장 옥동석은 『권력구조와 예산제도』(21세기북스)를 통해 권력과 예산의 관계를 법률적ㆍ역사적 발전 맥락을 토대로 입체적으로 풀어나가며 우리나라 재정 민주주의의 발전 방안을 모색한다. 한국 정치구조에 최적화된 예산제도란? 저자는 오래전부터 국가 재정운영 권한에 대한 대통령과 국회 간 배분 문제가 한국 사회의 화두로 등장할 것이라 예측해왔다. 국민의 의사를 직접 대변하는 국회와 전문적이며 독립적 메커니즘에 의해 행정을 집행하는 정부가 ‘재정’을 놓고 갈등을 벌이는 것은 대통령제 정치구조를 채택하고 있는 우리나라에서 필연적인 과정이라 보았던 것이다. 특히, 같은 대통령제인 미국과는 달리 예산을 법률로 제정하지 않는 예산 비법률주의를 택했기에 발생하는 문제도 있다. 그렇다면 의원내각제나 이원집정부제 권력구조에서의 예산 편성과 승인, 집행은 대통령제 사회와는 어떻게 다른가? 이런 맥락에서 이 책은 국가의 의지를 결정하는 방식인 권력구조와 재정의 관계에 집중하고 있다. 구체적으로는 의원내각제와 대통령제 하에서 예산제도가 어떻게 전개되고 발전되어 왔는가를 역사적ㆍ국가적으로 탐구한다. 이를 위해 의원내각제에서 재정 민주주의를 발전시켜온 영국, 대통령제에서 재정 권력구조를 변화시킨 미국, 이원집정부제로 행정부 주도 재정운용을 하고 있는 프랑스의 예산제도를 역사적 맥락을 통해 설명한다. 또한, 예산을 법률로 제정하는 ‘예산 법률주의’와 매년도의 예산을 법률과 다른 형태로 확정하는 ‘예산 비법률주의’를 비교하며 논의를 전개한다. 이와 함께 우리나라 권력구조와 예산제도에 관해서도 역사적 접근을 통해 규명한다. 이렇듯 저자는 권력구조와 예산제도를 집요하게 파고든 심층적 연구를 통해 한국 예산제도를 둘러싼 여러 현안을 분석하고, 그 속에서 바람직한 발전 방안의 해법을 찾고자 한다. 그러나 구체적인 방법론에 대해서는 말을 아끼고 있다. 자칫 현실 권력집단의 이해관계 속에서 왜곡될 소지가 있기 때문이다. 『권력구조와 예산제도』는 재정제도의 변천 과정을 역사적으로 조명하고 우리나라와 미국 등의 대표 선진국을 비교함으로써, 대한민국 예산 제도의 민주적 발전 대안을 제시할 것이다.

매년도의 예산이 법률과 다른 형태로 확정된다면, 즉 예산의 비법률주의가 채택된다면 예산의 확정 방법은 무엇이어야 하는가? 예산이 법률이 아니라면 예산의 확정 방법에 대해 헌법이 명확하게 규정하고 있어야 할 것이다. 특히 행정부와 의회의 예산 의지가 서로 다를 때 이를 절충하는 방법은 헌법에 규정되어 있어야 한다. 그런데 의원내각제 하에서는 예산에 대해서도 내각불신임, 의회해산, 총선 등의 정치적 절차가 활용될 수 있기 때문에 그 해결 방법이 사실상 규정되어 있다고 할 수 있다. 그러나 대통령제의 권력분립 체제 하에서 법률과 다른 형태로 예산이 확정되어야 한다면 그 방법에 대해 다양한 변형이 제안될 수 있을 것이다.
- 권력구조와 재정규율(28쪽)

위원회의 두 가지 중요한 제안, 즉 감사된 계정들의 검토와 보고가 회부되어야 할 하원의 상임위원회가 설치되어야 하고, 또한 정부의 모든 계정은 국왕으로부터 독립되며 의회에 직접 책임을 지는 공무원에 의해 감사되어야 한다는 것이 최종 채택되었다. 전자는 1861년에 이를 설치하는 ‘지속명령(Standing Order)’을 통해, 그리고 후자는 1866년에 ‘국고와 감사부처법(Exchequer and Audit Department Act)’이 통과되면서 채택되었다.
이 법률의 통과는 영국의 근대적 공공지출제도를 확립하는 거의 마지막 단계로 기록될 수 있다. ‘국고와 감사부처’는 감사원에 해당하는데, 거의 100년 뒤인 1983년에 제정된 ‘국가감사법(National Audit Act)’에 따라 ‘국가감사원(National Audit Office)’으로 변경되었다.
- 영국 재정 민주주의의 태동과 발전: 의원내각제(69쪽)

1921년 ‘예산회계법(Budget and Accounting Act)’이 통과되면서 미국은 근대적 재정제도의 기본 틀을 완성시킬 수 있었는데, 이때부터 미국은 사실상 행정부를 중심으로 하는 강력한 행정국가를 형성할 수 있었다. 비록 헌법에는 의회가 재정권을 보유하도록 규정하고 있었으나, 대통령이 정부기관의 제반 예산정보를 총괄 취합하는 예산편성권을 보유하였기 때문에, 또 그 자신의 정치적 영향력과 함께 대통령은 실질적으로 재정권을 주도하였다. 대통령의 이러한 영향력은 1974년에 ‘의회예산 및 지출유보 금지법(Congressional Budget and Impoundment Control Act)’이 제정되기까지 큰 변화 없이 지속되었다.
- 미국 대통령제의 재정 권력구조 변천(202쪽)

제5공화국 헌법에서 행정부는 자신이 중시하는 의제 또는 사업을 의회에서 조속히 통과시킬 수 있는 수단을 확보하였다. 제3공화국과 제4공화국의 의회는 행정부 요청법안을 의안 순서에서 나중으로 미루거나, 상임위원회에 묻어두거나, 보지도 않고 개정하거나 또는 이도저도 안 되면 기각시켰다. 반면 제5공화국은 행정부가 원하는 형태로 입법될 수 있도록 최선의 방법인 절차적 수단을 행정부에 제공하였다. 이들은 의안에 대한 지배, 의회 위원회 권한의 제한, 개정사항을 기각하고 무시할 수 있는 권한, 모든 법률안에 신임의 문제를 제기할 수 있는 권한, 양원을 통과하는 ‘셔틀(shuttle)’ 절차에 대한 통제, 그리고 재정법안의 특수 조항 등을 포함한다.
- 프랑스의 행정부 주도 재정운용: 이원집정부제(240쪽)

예산에 대한 정치적 합의가 원활하게 이루어지기 위해서는 무엇보다도 의회 내에서 합리적인 예산절차가 마련되어 있어야 한다. 의회 내에서 예산에 대한 의사결정을 ‘총량수준, 분야별 배분, 분야 내 사업’ 등으로 구분하여 이들에 대한 권한을 각 상임위원회별로 적절히 배분할 때 재정운용에 대한 총괄적인 시각이 견지될 수 있다. 만약 의회 내에서 이와 같은 절차가 확립되어 있지 않다면 의회의 예산심사에 대한 국민의 신뢰가 높지 않기 때문에 행정부의 예산권한이 더욱 강화되는 것이 바람직할 것이다. 반면 의회에 대한 국민의 신뢰가 높다면 의회의 예산권한을 제한하는 것이 오히려 불합리한 결과를 낳을 것이다.
- 한국 재정 민주주의의 전개와 현안(288쪽)

목차
들어가며_ 한국의 재정 민주주의를 위하여
Chapter 1 권력구조와 재정규율
권력구조의 의의
법률과 예산
거시재정과 재정규율
미시재정과 재정규율
Chapter 2 영국 재정 민주주의의 태동과 발전: 의원내각제
마그나카르타에서 명예혁명까지
지출통제의 발전: 왕실재정 분리와 통합예산
의회의 예산증액 금지
회계검사원의 설치
하원의 공공회계위원회
Chapter 3 의원내각제와 재정 권력구조
행정부의 예산편성
의회의 예산승인
승인예산의 지출의무
의회의 사후평가
Chapter 4 미국 대통령제의 재정 권력구조 변천
독립 직후의 무질서한 예산
행정부 예산편성제도의 도입
의회 예산권의 제한과 대통령 거부권
회계검사원의 설치
행정부의 강력한 재정통제
1974년 의회예산법의 제정
의회예산법 이후의 예산개혁
통합예산제도
Chapter 5 프랑스의 행정부 주도 재정운용: 이원집정부제
프랑스의 공화국 역사
프랑스의 권력구조
재정 민주주의와 헌법
Chapter 6 한국 재정 민주주의의 전개와 현안
근대적 재정제도의 수립
예산 법률주의에 대한 논의
재정 권력구조의 현안
지방정부의 재정 권력구조
참고문헌
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